农村土地制度日臻健全

土地是农业生产最基本的要素，同时也是农村社会发展和农民生活的基本要素。根据《宪法》规定，我国农村实行家庭承包经营为基础的、统分结合的双层经营体制，这是我国农村的基本土地制度。可以说，我国农村改革开放的40年，也是农村土地制度确立和完善的40年。大体上看，农村土地制度的改革经历了四个阶段。

全面推行家庭联产承包责任制阶段（1978—1980年）。这一时期，土地由集体经济组织的农户经营，但农户仅取得在承包土地上耕作的权利，产品归集体所有，农户参加集体的统一分配。这一改革举措，彻底解决了人民公社大锅饭问题，极大地提高了农民的生产积极性，农业生产力水平大幅度提高。此时，农民可以在承包的土地上自主组织生产，但并没有产品处置的权利，土地的权属关系也没有发生变化。

实行大包干制度阶段（1980—2002年）。即“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。这一时期，农户可以独立进行土地经营，自由处置产品，但其承包的土地上有税费负担，即农户享有的土地权利并不充分。

家庭承包经营制度的完善阶段（2002—2014年）。伴随着农业税费制度改革，农户享有的土地承包经营权不再以缴纳农业税和提留统筹款为对价。2002年，九届全国人大常委会颁布《农村土地承包法》，确立了稳定农村土地承包关系的法律规范，并对农村土地承包经营权流转等作出了具体规定，是这个时期的标志性事件。2007年颁布的《物权法》，进一步明确土地承包经营权是用益物权，建立了更加有利于土地承包关系长久不变的法律制度。这一时期，承包土地逐渐成为农民重要的财产权利。

农村土地“三权分置”政策的确立和实施阶段（2014年至今）。2014年，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，明确要求在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这标志着农村土地制度从集体土地所有权、农户土地承包经营权的两权分离政策转向集体土地所有权不变，稳定土地承包权，放活土地经营权的“三权分置”阶段。

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对“三权分置”政策的实施作了具体部署，提出了逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度的总体要求。党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。这是在“三权分置”基础上，进一步巩固和完善农村基本经营制度的重要举措，对于保护承包农户的利益，激活农村土地要素市场，实现小农户与现代农业发展具有非常重要的意义。

既稳定承包权，又搞活经营权

随着农村改革的不断深入，我国的农村土地制度逐步趋于完善，但以户为单位的小规模经营与现代农业发展的矛盾也越来越突出。十三届全国人大常委会将《农村土地承包法》的修订列入立法规划，并于2017年10月和2018年10月对修订草案进行了审议。巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，落实“三权分置”制度，是本次修改《农村土地承包法》的主要任务。就法律修订的重点而言，主要包括两个方面，一是土地承包期在二轮承包的基础上再延长三十年，二是明确在土地所有权保持不变和稳定农村土地承包关系的前提下，通过赋予土地经营权融资担保等功能激活土地要素市场，实现土地要素与其他要素的合理配置。这些重大修改，对于保护农民土地承包经营权，保护新型经营主体的土地经营权，以及促进农业农村现代化，都将会产生重大影响。

首先，此次修法将更有利于保护农户土地承包经营权的实现。土地经营权流转必须坚持承包方自愿原则，土地经营权是否流转、以何种方式流转，都应当遵从承包方的意愿。实践中，个别地方存在强迫农户流转经营权的情形，是对农户土地承包经营权的侵犯。法律修订中，新增了农户自主流转土地经营权的规定，例如，草案规定，农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。再如，草案明确规定国家保护进城务工农民的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件。是否保留土地承包经营权，由农民自主决定。

其次，此次修法明确了土地经营权的内涵和实现方式，有利于土地经营权人开展农业规模化经营。根据草案规定，土地经营权人可以依据流转合同的约定占有农村土地并从事农业经营，符合法定条件的可以申请土地经营权登记，经承包方同意可以再次流转土地经营权，经承包方同意可以以土地经营权融资担保，在土地上增设、改善的可以要求获得补偿等。这些法律措施，有利于土地经营权人在受让的土地上进行长期投入，有利于其通过生产经营、再流转、入股、抵押等方式实现其土地经营权。

总之，土地承包法的修订草案，兼顾了稳定承包权和搞活经营权两个目标，既坚持了巩固和完善农村基本经营制度的原则，又体现了现代农业发展对土地要素配置的需求，有利于实现农业的规模化经营，并能够使土地承包方和新型农业经营主体公平分享土地收益。

个别调整的条件程序应明确而严格

稳定农村土地承包关系，是巩固和完善农村基本经营制度的要求，是实现农村社会稳定的基础，是保护农民土地权益的前提和条件。《农村土地承包法》的修订，应当坚持土地承包关系长期稳定的原则。明确土地承包期限，向承包方颁发土地承包经营权证书，确立不得收回承包地和不得调整承包地的制度，都是保持土地承包关系长期稳定的重要措施。

关于个别调整，是这次修法中争议较大的问题之一。我认为，法律对于个别调整的条件和程序应作出明确而严格的规定。草案将现行法的“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”的个别调整条件修改为“因特殊情形矛盾突出”，放宽了调整条件，不利于土地承包关系的长期稳定。实践中，除自然灾害外，诱发土地调整的原因通常还包括承包土地被征收、征用以及人地矛盾突出。对于承包地被征收、征用的，承包人可以以得到的征地补偿款重新择业或者改善生计水平，不应当再调整承包地。对于人地矛盾突出的，也应当通过土地经营权流转等方式解决。

（中国农业大学人文与发展学院法律系教授 任大鹏）

分享让更多人看到