图为2009年12月，山西省万荣县西贾村，新农保国家试点启动，60周岁以上符合领取条件的村民第一次领到新型农村社会养老保险基础养老金

 

　　图为2007年8月，广西壮族自治区南丹县甲木村低保户黄超林在里湖乡民政办公室领到城乡最低生活保障金领取证。 资料图

　　大事记

　　2002年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出，到2010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。

　　2003年1月，卫生部、财政部、农业部下发《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，要求按照精简、效能的原则，建立新型农村合作医疗制度管理体制。

　　2003年11月，民政部、卫生部、财政部联合下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，提出力争到2005年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度。

　　2009年9月，国务院下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。

　　2012年6月，国务院办公厅印发《关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》，要求统筹县域医疗卫生体系发展，力争使县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县。

　　2012年6月，国务院批转《社会保障“十二五”规划纲要》，提出要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

　　2014年2月7日，国务院召开国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

　　2018年3月，人力资源和社会保障部、财政部印发了《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》。

　　四十年时间，弹指一挥间。我国农村民生领域不断推出的民生政策，承载着亿万中国农民健康与养老的托付与期盼。放在更长的时间维度中去书写，也许一句“农村社会保障体系日益建立和完善”便足以概括。

　　四十年时间，又是何等非同寻常。从“老农合”到新农合，从“老农保”到新农保再到如今的城乡居民养老保险，亿万农民个体生命状况和生活质量截然改观，无数鲜活的农村家庭走出“因病致贫、老无所养”的困境，值得历史的如椽巨笔写下浓墨重彩的一章。

　　推进社保的公平和普惠，不论是城市居民还是农村居民，让每个公民都沐浴在社保的阳光之下，这是党的性质和宗旨本质体现，也是实现社会公平正义的客观需要。

　　新时代，党中央明确提出“坚持促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。几经辗转的农村社会保障改革与发展，穿过厚重的历史烟云，不停歇地驶向人民对美好生活的向往。

　　“病有所医”逐步实现，折射出农村医疗保险制度的伟大变迁

　　这些日子，河南省唐河县源潭镇袁楼村65岁的徐爱荣格外高兴。她听说，手头的这个新农合医疗本很快就要换成跟城里人一样的医保卡了，这意味着以后报销会更方便，报销水平也会更高。

　　“这些年，新农合让我敢看病、看得起病了！”徐爱荣真真是尝到了新农合的甜头。2009年检出高血压、糖尿病，此后又两次中风，让徐爱荣的身体遭受重创，常年需要服药治疗，“每年光打胰岛素，就得不少钱，要不是新农合，我这日子真不敢想会过成啥样。”

　　如今，与徐爱荣一样，千千万万的农村患者正在享受合作医疗带来的保障和福音。

　　千百年来，中国农民在病痛面前有着无尽苦楚。旧中国缺医少药，没钱看病，只能“小病扛，大病拖，重病等着见阎罗”；上世纪60年代起，赤脚医生与农村合作医疗制度，只能低层次低水平护卫一代农村居民的健康；改革开放后，随着农村承包责任制推行，失去了集体经济基础，农村合作医疗解体，自费医疗成为主要方式，看病难、看病贵导致不少农民因病致贫、因病返贫。“救护车一响，两头猪白养”“做个阑尾炎，白耕一年田”“兢兢业业五十年，一病回到解放前”等俗语，写满了病魔给农村家庭带来的无奈和心酸。

　　行动是最有力的答卷。

　　为了切实解决广大农民看病难、看病贵的问题，实现病有所医，2002年，在统筹城乡思想的引领下，新型农村合作医疗被提上议程。当年10月发布的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出，要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，从2003年起在全国部分县（市）试点。

　　新农合“新”在哪里？新矛盾怎么解？新任务要怎么干

　　据专家介绍，之所以加上一个“新”字，是与改革开放前的农村合作医疗制度相区分。这一个“新”字也意味着从制度设计理念到筹资方式的巨大变化。新中国成立之初的二三十年，在城乡分割的二元体制下，农村合作医疗制度是通过农村集体和个人筹资，为农民提供医疗保健服务的一种互助互济制度。而新农合制度则是由个人、集体和政府多方筹资，筹资主要来源于财政补助和农民个人缴费，其中财政补助占主要部分，占到新农合基金年度筹资总额的70%-80%，这意味着农村医保被纳入国家层面进行统筹考虑。

　　2008年，新农合制度全面推广。当年农村流行着一句话，“只交10元钱，看病就能报销了”，广大农民参保踊跃，到2010年基本实现了全国农村居民的全覆盖。

　　一粒种子，有着怎么样的力量？

　　伴随着城乡经济发展水平不断提高，新农合制度的发展按下了快进键，新农合筹资水平由初期的每人每年30元逐步提高到2017年的630元。其中，政府补贴由20元提高到450元，个人缴费由10元提高到180元。

　　随着筹资水平的不断提高，新农合保障能力逐步增强。政策范围内住院报销比例由试点初期的35%提高到目前的80%左右，最高支付限额提高到10万元以上。门诊统筹普遍推进，门诊报销水平提高到50%左右。

　　2016年，我国将城镇居民医保和新农合进行整合，至此，我国编织起了世界上最大的全民基本医疗保障网，城镇职工基本医保、城镇居民基本医保、新农合等三项基本医保制度参保人数超过13亿，参保率稳固在95%以上。

　　2018年，国家医疗保障局成立，全国城乡医保并轨已是箭在弦上，“新农合”即将说“再见”，成为历史名词。城乡医保并轨后，城镇和农村就是一样的医保制度，报销比例、结算服务以及报销药品项目都会统一；在异地报销方面，国家也要求完善，统一后，外出打工的农民和“双创”人员就可以在异地看病报销；在大病和报销方面会有所提高，大病免费救助的范围也更广。所以，统一后的医保制度，还是能解决许多问题，城乡差距会进一步缩小。

　　大病治疗对于农村家庭往往是摧毁性的。因此，在基本医保普惠的基础上，2012年我国开始试点城乡居民大病保险制度，到2016年底城乡居民大病保险全面推开，目前已覆盖10.5亿人，大病患者合规医疗费用报销比例平均提高12个百分点左右。

　　针对部分贫困人口无力缴纳参合费用的情况，国家同步建立了医疗救助制度，符合医疗救助标准的贫困人口由医疗救助基金代为缴纳个人参合费用，并对经新农合报销后个人仍难以负担的医疗费用部分给予资助。

　　目前，基本医疗保险正在向“全国漫游”迈进。

　　随着基本医保、大病保险、医疗救助、补充医疗保险等在更广范围实现紧密衔接，多元化、多层次全民医保体系将让农村居民面对大病更有底气、更有力量。

　　“老有所养”全面覆盖，体现了公平普惠的时代成果

　　与新农合类似，我国农村养老保险的发展也经历了曲折和探索。

　　中国养老保险制度改革最初不是“覆盖全民”，中国社会科学院社会政策研究中心原秘书长唐钧接受媒体采访时表示，上世纪80年代开始的养老保险改革，主要是为了解决城镇企业人员的养老问题。

　　此后十几年间，我国社会养老保险制度逐渐扩大制度覆盖面，又先后探索了机关事业单位养老保险制度、农村居民养老保险制度。在上世纪90年代初，我国农村一些地方就已经开始探索养老保险试点，俗称为“老农保”。

　　关于“老农保”，有个3块钱养老金的真实故事。海南一个村干部1998年一次性交了200元养老保险费，到2009年，她年满55岁该领取养老金了，本金加上10年利息总金额是360元。“老农保”是按120个月（10年）计算的，两个数字相除就是一个月3块钱。“老农保”无疑是农民自己出钱保障自己，保障能力很低，吸引力差。

　　正是由于制度设计、配套政策等多方面原因，“老农保”的工作基本停滞了。

　　2009年9月4日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》发布，提出要在中国的农村探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，保障农村居民老年基本生活。意见要求2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

　　唐钧认为，新农保最大的亮点是基础养老金由政府全额支付。这是公共财政对于农村养老的一个分担的开始，也被看作是具有和2006年废除农业税同样意义的举措——中国农民有史以来第一次可以享受到有国家财政补贴的养老生活。

　　从新农合到新农保，在新世纪深化改革的过程中，我们欣喜地看到，各级政府的公共财政开支向“社会民生”方向转移，特别是在农村民生领域实现革命性的进步，中国农民向“看病不太贵、养老不犯愁”的幸福生活迈出了坚实的一步。

　　步子虽迈了出去，但差距仍然存在。据社科院发布的《社会蓝皮书》显示，截至2012年，我国城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的参保率分别呈上升趋势，其中，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者相差24倍之多。

　　毫无疑问，尽管近年来各级政府在完善农村社保方面付出了持续而有效的努力，但实际上保险覆盖面狭窄、保障水平较低等难题依然没有得到根本解决。问题的存在不仅困扰着经济与整个社会的和谐发展，也成为阻碍城镇化进程的关键因素。

　　面对问题绝不退缩，一个山头一个山头地攻，一个难关一个难关地破。

　　2014年2月7日，国务院召开国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障。

　　针对各地区经济发展水平差异，国务院决定基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府为重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

　　以浙江省嘉兴市为例。目前，该市城乡居民参保人数达65.52万人，享受待遇人数43.17万人，城乡居民基本养老保险待遇平均1至2年调整一次，已连续调整近10年。

　　“这日子不比城里人差啊！”提起城乡居民养老保险，嘉兴农民宋爱国激动地说。年逾七旬的宋爱国，2008年开始参加城乡居民基本养老保险，合计共缴纳1.2万元。起初每月领取待遇110元左右，经过几轮城乡居保待遇增长，嘉兴市进一步调整了基础养老金并统一了城乡养老金补贴标准，宋老伯在新政策下每月能领取待遇400元左右。

　　十年磨一剑。十年来，“新农保”和“城居保”先后从试点开始，在短短的三年之内就基本实现制度全覆盖，之后迅速朝着法定人群全覆盖的方向发展。在人口城镇化加速发展、越来越多的农村人口向城镇转移并纳入城镇职工社保体系的情况下，多年来通过不断加强扩面征缴工作，使城乡居民基本养老保险参保人数一直保持在5亿人以上，成为覆盖人数最多的基本养老保险制度。

　　透过历史的望远镜，才能更深刻地看清过去，把握当下，面向未来。

　　中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成认为，40年来的改革过程中有很多波澜壮阔的时刻，但建立以农民为主体的城乡居民养老保险制度，并在短短数年内就实现了让所有年届60周岁及以上的农村老年人都能够按月领取养老金，无疑是中国改革开放四十年中重要的里程碑事件。

　　“多重保障”，人民离美好生活无限接近

　　行走在各地乡村，探访农民近些年来的民生变化，农村社保改革的成效既写在中国经济的“颜值“上，也写在群众不断收获的笑脸上。

　　经过几十年的快速城镇化和大规模人口迁徙，农村发展不充分、城乡发展不平衡的客观矛盾，已经成为制约当下人们追求美好生活的现实障碍。生活在乡村的人们，希望有更加完善的基础设施和公共服务，更加生态宜居的生产生活环境。

　　近年来，一些省会和地市在缩小社会保障制度城乡差异，推进城乡基本社保服务均等化，建立城乡一体化社会保障体系等方面作出探索，为我国加快社会保障制度的城乡统筹提供了实践经验。

　　作为全国统筹城乡综合配套改革实验区的四川省成都市，将新型农村合作医疗、城镇居民和高校大学基本医疗保险并轨，实现筹资标准城乡一致、参报补助城乡统一、待遇水平城乡均等。2010年，成都市又将新农保和城镇老年居民养老保障制度整合，实现了缴费基数、缴费费率、待遇标准“三统一”。

　　广东省东莞市的外来劳动者数量远超当地户籍人口数量。针对城镇职工、城镇居民、农村居民和外来务工人员等不同群体，东莞市强调“用一个制度覆盖所有人群”，先后打破职工户籍界限和居民城乡户籍界限，实现外来务工人员与本市户籍企业职工、农村户籍居民和城市户籍居民养老保障待遇无差异。

　　一项项明晰的惠民政策，一个个有力的富民措施，捧出了中国农村社会保障体系改革的春华秋实。

　　郑功成表示，党的十九大报告提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，这是站在新的历史方位实现乡村振兴、满足人民日益增长的美好生活需要的客观要求，也是新时代做好“三农”工作，实现乡村振兴，加快推进农业农村现代化的根本遵循和战略方向。

　　如果说农村医疗、养老的改革关注的是“面”，着力点是普惠，但这些年来农村社保体系在纵深上也有诸多探索。

　　以农村低保为例。中国对农村低保制度的探索，实际上还早于城市。只不过受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革的影响，相对于城市低保制度建设，农村低保之路走得并不算顺畅。

　　利民之事，丝发必兴。2003年起，国家开始重新部署农村低保制度的建设工作。截至2018年2月底，全国共有城乡低保对象5164.6万人，其中，城市低保对象1224万人，农村低保对象3940.6万人，全国所有县（市、区）农村低保标准均达到或超过了国家的扶贫标准。

　　要普惠更要公平。2015年7月1日，北京、南京等地率先实现城乡低保标准的统一。其中，北京城乡低保标准统一调整至每人每月710元，南京城乡低保统一提高到每人每月700元。专家表示，城乡低保标准的统一，是社会救助实现城乡统筹的具体体现，有助于打破城乡二元壁垒，保障民生底线公平，让更多困难群众享受到经济发展成果。

　　再看农村教育。在“再穷不能穷教育”理念的坚定指引下，改革开放四十年，是城乡义务教育一体化高速发展的四十年，是农村义务教育水平不断提高的四十年。

　　统筹资源配置破除城乡壁垒，施策多元并举补齐乡村短板，创新人才培养留住乡村师资，关注特殊群体促进教育公平……四十年来，党中央根据我国经济社会主要变化做出了一系列重大战略决策部署，旨在消除城乡二元结构壁垒，基本实现县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化。

　　以近年来备受关注的农村学生营养改善计划为例：每生每天补助4元，寄宿生加上“一补”（家庭经济困难学生生活补助）后达到每天8元-9元。全国共有29个省份1631个县实施营养改善计划，覆盖国家所有扶贫开发重点县，受益学生3700多万人。

　　柢固则生长，根深则视久。

　　河南省通许县王庄村中心小学教师仲涛对此深有体会。从事乡村教育30年的仲涛认为，近些年来城乡义务教育一体化发展越做越细，越做越实，在致力解决“乡村弱”“城镇挤”难题的同时，正引领农村义务教育开始实现从“有学上”向“上好学”的转变。

　　可以说，经过20多年来的变革，中国社会保障制度实现了从国家—单位保障制向国家—社会保障制的整体转型，这一制度也从城市人的“专利”转向惠及全体人民，成了全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。然而，郑功成认为，从制度结构、功能定位、多层次体系、管理体制、运行机制、法制化等方面来看，我们的成绩离真正全面建成中国特色的社会保障体系还有距离。

　　2018年5月31日，事关亿万群众生活的国家医疗保障局正式挂牌。根据国务院改革方案，将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合，组建国家医疗保障局，作为国务院直属机构。

　　“医保局的成立既有利于基本养老保险制度的定型和多层次养老保险体系的构建，亦维护了市场经济条件下法定劳动成本应当公平的基本规则。”郑功成表示，体制机制的革新改变了长期以来的部门分割管理与地区分割施策，有利于提高制度的公平和效率。

　　击鼓扬鞭再奋蹄，砥砺奋进谱新篇。党的十九大报告提出，“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的”“加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。

　　郑功成表示，这一报告正式开启了全面建成中国特色社会保障体系的大幕，对于促使我国社会保障制度从长期实验性改革状态走向成熟、定型具有十分重大的意义。

　　举目已是千山绿，宜趁东风扬帆起。四十年烟雨风华，四十年沧桑巨变。无限接近享有更高水平、更高质量、更加可靠的养老保障美好愿望的6亿农民，正乘着中国这班时代列车昂扬走向新时代的伟大复兴。（王玉琪 白锋哲 王小川）

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